加国头条 i4cc.ca ｜特朗普驱赶非法移民：狠话说尽事难办(图)

（5月20日，在美国得克萨斯州麦卡伦市，一名被拘的非法入境中美洲移民，戴着手铐脚镣到地方法院参加听证会。图/视觉中国）

特朗普驱赶非法移民：狠话说尽事难办

文/于海洋

发于第908期《中国新闻周刊》

当地时间7月13日，美国移民和海关执法局（ICE）确定在全国范围内展开对无证移民的搜捕。一天后，全美范围内，至少2000个符合驱逐出境条件的移民家庭遭逮捕。

针对这一事件，特朗普与反对者们又开始了新一轮的嘴仗。

形式上的平等

美国是一个真正的移民国家，这个国家对迁徙自由的理解，骨子里带着当初上帝选民赶赴山巅之城的引以为豪。因此，在美国反对移民，是很不政治正确的。但来自五湖四海的移民，语言、风俗、信仰、诉求各不相同，到了一起便和谐相处，终究只能是梦想。

移民数量大速度快，既得利益者和新兴力量的对立来得也比其他国家更激烈些，这又让移民问题在美国有着很强的敏感性及矛盾性。移民正当，什么人可以移民却敏感，成为美国移民管理制度“娘胎里带出来的问题”。

1924年，美国国会通过了《民族来源限额法》，确立了以移民国籍为基础的限额制度，才使自由迁徙的时代告一段落，也正式宣告了非法移民问题的产生。在这部法案中，非限额移民入境没有数量限制，只要符合“签证制度”和“双重检验制度”即可入境，限额移民则有严格的数量限制。

讽刺的是，今天被严格限制的墨西哥人、古巴人属非限额移民，东南欧人却是限额的。至于中国和日本移民，由于1882 年颁布的《排华法案》、1907 年与日本签订的《君子协定》限制，则基本被取消了移民权利。

这部法律本质上是以盎格鲁-萨克逊裔为主的老移民对新移民提防情绪的大发作，不同族裔间的等级高低被清晰地展示出来。到了1965 年，美国也意识到，移民国度公然歧视特定移民实在说不过去，于是通过了《哈特-塞勒法案》，完全取消了“民族来源”配额制度，规定实行全球统一的移民限额制度，每年东西半球国家移民总限各半，按先后顺序入境。

如此一来，移民制度做到了形式上的平等，但是实际上每年移民数量却没法均等。美国不同产业对移民的需求并不一样，南部的种植业、服务业和制造业对收入预期低的拉丁裔需求更高，大量进入美国就业的人超过配额只能做非法移民。经济发展的实际需求，让限额制度变成一纸空文。

1986 年，美国国会通过了俗称“胡萝卜加大棒”的《1986移民改革与控制法》。该法案一方面特赦了300多万非法移民，默认了美国对非法移民的经济需要；一方面对非法移民管理进行了严格规定，特别是严惩雇用非法移民雇主的条款，目的就是终结非法移民问题。

可以说，从制度设计上，这一法案基本上确立了美国当代非法移民管理的基本框架。但是，该法案实际的推行并没有预想中那么顺利。拉丁裔选民的增加和美国经济的利好，使政治家们一方面不敢轻易严格执法，打乱拉丁裔从家乡拖家带口来美国谋生的行为；一方面也不愿对劳动力市场大加干预，以防止拖累经济。

直到2001年发生“9·11事件”后，这种该管不管的局面才被严格管理的思路取代。2006 年 10 月，美国通过了《2006安全围墙法》，以国家安全为名再次对特定族群施加限制，一方面信仰伊斯兰的中东移民被严格审查；另一方面美国开始大肆在美墨边境修墙，建设安全设施，配备更多执法人员。

主流族裔强制性地将自己对其他族群的刻板印象变成了国家的强制审查，很多美国人对国门关得紧些深感兴奋，但与此同时，另一群人却深感屈辱。美国政府还忽视了一个重要的问题：恐怖主义袭击具有轰动效应，但从来不是美国非法移民的最大危害所在。安全这根绳子，捆不住就是想谋一碗饭吃的移民们。

小布什总统反恐战争的失败，使他不得不讨好少数族裔，最终非法移民的数量突破了千万，移民问题开始与犯罪、失业等问题纠缠在一起。代表少数族裔的奥巴马执政，更是使非法移民迎来了再一次大赦的美好期望。这种期望，直到不讳言种族主义倾向的特朗普登台，变成了深刻的失望。

照出美国社会病灶的镜子

回顾美国非法移民管理制度的演进，族群矛盾、种族歧视、政治考量、经济利益，大量敏感因素缠在一起，使原本看上去设计不错的制度在现实中没法正常运行。到最后，抓捕非法移民这种正常的执法行动，在号称法治国家的美国，却闹得并不“法治”。

造成困局的原因不在移民制度本身，而隐藏在移民管理制度背后的政治经济社会环境，成了阻碍制度运作的深层原因。

首先，政治干扰已经成为美国移民管理的顽疾。党派政治纷争、中央地方矛盾长期以来纠葛不断，严重干扰着ICE运作的中立性，使ICE权威扫地，动辄得咎，无法正常履行职能。

在管理非法移民方面，共和党给美国民众留下的是一个严厉的印象，而特朗普这个非典型的共和党人，希望用抓捕非法移民这种更具表演性的方法宣示强硬。

1986 年，共和党人里根执政时通过的《移民改革与控制法》，因为包含制裁雇用非法移民的雇主、加强边境管制的内容，一般被认为是当代美国管理非法移民趋于严厉的标志。但也正是里根与同为共和党人的时任参议院多数党领袖比尔·弗里斯特联手在法案里加上了对非法移民实行“赦免”的政策，结果1982年以前入境的墨西哥和古巴难民共230万人一下子获得了合法身份。

这个赦免规模比任何曾经的民主党总统都更加大手笔。2002 年和2006 年，同样号称对非法移民零容忍的小布什总统，签署了《加强边境安全和签证改革法案》和《2006 安全围墙法》，要以国家安全为名在美墨边境修墙、增加巡逻人员，驱赶非法移民。也正是这个“硬汉”小布什，在2000 年竞选总统时宣称，基于打击古巴社会主义政权的目的，要给古巴难民以美国公民身份，结果拿到佛罗里达州 82％的古巴裔选票。

2004 年竞选连任时，小布什又以“建议国会修改现行移民政策，鼓励外籍劳工包括数百万非法移民获得合法身份”为口号，创纪录地获得了40％拉美裔选民的支持。如此看来，就修墙而言，小布什才是始作俑者。

以严厉打击非法移民著称的共和党尚且如此，一贯把少数民族族裔视为票仓的民主党能怎么对待非法移民，就更可想而知了。在美国政党倾轧的大背景下，一贯严厉的ICE面临着选择执法问题和执法延续性的问题，比如在南部各州或东海岸打击亚裔非法移民，地方政府都不予以配合；在选举前不突击执法受责难，在选举后继续严厉政策受非议等。牵线木偶般的工作节奏，使得反非法移民政策无法保持持续的高压态势，一阵风才是美国移民整治的常态。

其次，严厉打击非法移民在经济层面不可行。依照阿拉姆·格西亚在其《墨西哥裔美国人》中所考证的数据，今天被视为移民生死线的美墨边境在1900 年以前每年的移民总数从未超过 500 人。原因无他，没有需求而已。墨西哥人大规模移民美利坚，实际上是美国完成第二次工业革命、农业、矿业、交通和牧业大发展的结果。产业发展催生了对廉价劳动力的需要，廉价劳动力的涌入又反哺了工业化的发展。

1919 年，墨西哥移民激增至 17.3 万人，到了1942年至1952 年这十年间，美国边防检查站扣押的墨西哥非法移民就达 190 万之众，这还没有包括未被抓到的非法移民。汹涌的非法移民大潮背后是渴望改变命运的穷苦移民、渴望降低成本的农场主工厂主、从中分利润的边检机构，还有睁一只眼闭一只眼的政客联盟。

这个利益同盟因为说出来不够“政治正确”，所以一直低调沉默，但这不代表它真的比喧嚣吵闹的反移民群体软弱。他们接受罚款、接受批评，但从不改正，最后的结果就是美国对非法移民的管理日益严苛，但非法移民数量不减反增，从2007 年的1180 万人，到2019年初达到1200万人左右的规模。

需要注意的是，美国经济结构的变化以及由此带来某些产业的脆弱性，加剧了支持非法移民利益联盟的团结。非法移民数量巨大，但他们没有出现在可以代表美利坚繁华形象的华尔街、硅谷和好莱坞。大量吸纳非法移民的农业、种植园和护理等产业，则经历了长期的衰退。

以农业为例，即便在2014年美国经济强劲复苏后，农业发展仍然底气不足。2019年一季度，美国已经有628个农场宣布破产。负债程度高，收益率低，囊中羞涩的农场能够维持微薄的利润，主要靠雇佣每小时工资不足8美元的非法移民。在收成好的时候，这个群体可以勉强支付2007年“雇工身份核查计划”（E-Verify）中“雇主罚则”要求的罚款，一旦收成不理想，则难免要公开抱怨了。

美国窘迫的城市中产阶级也面临类似问题，这个群体其实不支持移民大量涌入，但他们的家政服务、购买的加工食品等日常消费高度依赖非法移民。自上世纪70年代以后，实际收入没涨、眼睁睁被居民消费价格指数（CPI）跑赢的中产阶级，正在艰难维持自己的体面生活，他们同样接受不了驱逐非法移民后上涨的日常生活费用。

美国经济的增长是不均衡、不普惠的，这使美国社会修正劳动力结构的能力极为脆弱，而打击1200万非法移民，就是这种劳动力结构的激进修正。

最后，社会氛围的变化可能会刺激严打措施升级，但产生不出好的打击效果。

非法移民问题对美国来说是一个世纪性问题，并没有什么可以一剂见效的灵丹妙药。美国人不会不知道这个道理，因此千禧年到来之前，美国社会总体而言对非法移民的态度比较宽容，没有闹出太大的乱子。

进入新世纪尤其是从茶党运动兴起到特朗普横空出世以后，美国社会对待非法移民问题的态度，只用了短短数年的时间就造成了深刻的社会撕裂。今天美国社会对于非法移民的态度已经成谜，不同倾向的民调机构得出的数据差异太大，以至于执政者很难把握政策的方向和尺度。

唯一能够确定的是，不同态度人群的共识程度在严重下降，双方妥协的空间在快速消失。例如，在强烈支持特朗普的选民当中，有59％的人将非法移民与严重的犯罪行为联系在一起，而民主党支持者中，65％的人不相信非法移民更可能去犯罪。

说最狠的话，执行有限的目标

更为挠头的是，由政客挑动的分裂，最后又转过来裹挟了政客们闪转腾挪的空间。如今高度极化的美国社会当中，支持和反对强硬反移民政策的人群越来越丧失掉宽容精神，开始把意见的不和上升到是不是爱美国的高度。特朗普在这个过程中起到的作用是消极的，但他不过是整个社会撕裂过程中各派都越来越激进、越来越喜欢发出噪音的缩影而已。

这些支持者和反对者不愿像过去那样沉默地等待政治决定，转而通过直接行动来践行自己的主张。右翼民兵组织开始在边境自发巡逻，私刑拷问非法移民。统计数据显示，大量边境执法人员公开加入这些极端的准军事组织；左翼志愿组织则开辟了一条又一条人道主义通道，帮助非法移民越境，支持他们躲避搜查融入社会；联邦政府要求ICE加大执法力度，地方官员则公开藐视美国宪法第十修正案，建立庇护城市，不配合联邦执法。

非法移民与美国的问题越来越变成了美国人之间的问题，部分低收入白人开始相信非法移民是他们贫困的根源，有色人种则相信这是美国种族战争的延续。就这样，非法移民问题的重心，被无数新仇旧怨带偏到万里之外，又因为错综复杂的纠葛无从着手。

不过，特朗普有一个本事，那就是无论什么样的政策，这位总统都能操作得像个人恩怨一样。他总是怒气冲冲的形象，人为加剧了抓捕非法移民政策的复杂性。但是，应该看到，特朗普在此次执法行动中的表现其实并未如他气势汹汹宣称的那样。

首先，ICE定于7月14日展开的行动，目标只是在全美10个城市羁押2000名收到递解令的无证移民。这与他推特中宣称的数百万人以及ICE统计的100万收到递解令的无证移民相比，相差甚远。而且，即便是这2000人的抓捕，ICE代理局长库奇内利也审慎地拒绝表明行动是否已经开始及如何开始。特朗普预告了很多回的大动作，真执行起来却缩头缩尾，说明这个行动更像心理战。

其次，从广袤的美国土地上找出100万非法移民，宛如从大海中抓取些许游鱼。此类行动的难度远比在边界拦截非法移民困难得多，面对的是混杂在美国民众当中难辨真伪、熟悉当地环境的老江湖，还要挑战支持非法移民的雇主、老乡、同族和志愿者。

最后，2020年连任压力在身的特朗普，是选择雷声大雨点小但有些实际成效的抓捕表演，还是真的去完成100万这个不可能的任务？其实，库奇内利和特朗普都明白，可能等到他们两个都退休了，100万受到递解令的移民也抓不完。

7月13日，美国副总统彭斯去得州边境移民安置中心视察时的表态，才可能代表特朗普最真实的想法。彭斯当天的表态有两点，一是边境设施条件确实 “不可接受”，二是国会赶紧给ICE拨款。这意味着特朗普严打非法移民的重点仍在边境，但特朗普也确实希望避免让自己再次尴尬或者必须背锅的人道主义悲剧。

特朗普所称的极限施压，通俗点说就是言过其实。特朗普一贯的政策风格就是这样，说最狠的话，执行有限的目标。客观地说，这种政策风格给特朗普带来了一系列成功，他也因此被支持者称赞为最严肃对待竞选承诺的总统。但是，政治生活毕竟是一场持久战，一旦对手们被彻底激怒，拉下脸来用一样的手段对待特朗普，他惯用的策略就开始失灵了。

特朗普如今有两个选择，一是逐渐放大和升级有关逮捕非法移民的冲突，把这个议题当作与民主党决战的舞台。如果特朗普有此想法的话，那么抓捕行动不但不会结束，还要闹出些大动静，才能达到靠拉仇恨来争取选票的效果；二是有限抓捕刷存在感之后，继续把精力放在美墨边境那个“该死的墙”上，在和墨西哥达成协议的基础上，进一步逼迫中美洲三国也采取类似的措施。

无论怎样，这些用急功近利的眼光处理世纪问题的解决措施，都和根治非法移民无关。加强边界管理、放宽工作许可、严格执法、简化移民工作许可，再加上对特殊工作签证进行动态追踪管理，是有效移民管理不可或缺的五个方面。这些措施并不新鲜，其真正的难处在于坚持下去。最后的结果只能是一如百年前那样，非法移民战战兢兢地生活，执法部门三心二意地执法。

（作者系吉林大学行政学院副院长、教授）